drept administrativ

DREPTUL ADMINISTRTIV – RAMURĂ A DREPTULUI PUBLIC
CONCEPTUL DE ADMINISTRAŢIE

Structurarea în cele două mari ramuri ale dreptului, cel privat şi cel public, s-a realizat încă din Antichitate.
Ulpian (jurist): „Dreptul public este cel care se referă la organizarea statului român, iar dreptul privat – la interesele fiecăruia”. La baza acestei disincţii stă, aşadar interesul ocrotit prin norma de drept. Atunci când acest interes e relativ (adică referitor) la viaţa cetăţii, suntem în sfera dreptului public. Când norma de drept e privitoare la individ, ne aflăm în domeniul dreptului privat. Dreptului public îi sunt specifice o serie de trăsături, care îl particularizează de dreptul privat. Obiectul lui de reglementare vizează atât autorităţile administraţiei publice de natură statală sau autonomă locală, personalul care îl deserveşte, cât şi relaţia dintre stat şi cetăţean, inclusiv relaţia dintre stat şi unităţile administrativ teritoriale, ca proprietare de bunuri şi persoanele fizice sau juridice.

Scopul administraţiei este realizarea interesului public general
Nevoile umane pot fi îndeplinite atât prin implicarea particularilor în prestarea de servicii publice, cât şi prin realizarea acestui lucru de către administraţie. Există domenii în care particularii nu pot interveni, cum ar fi de exemplu apărarea, sau serviciile diplomatice. În acest context se regăseşte una dintre raţiunile care justifică intervenţia administraţiei. Ea semnifică deci, sfera interesului public, respectiv acele necesităţi care sunt vitale atât pentru colectivitate, în ansamblul său, cât şi pentru fiecare membru al acesteia şi care nu pot fi satisfăcute de iniţiativa privată.
Este vorba despre necesităţi sociale la care iniţiativa privată nu poate să răspundă, acestea fiind vitale pentru comunitate luată ca un întreg sau pentru fiecare dintre membrii care o compun. Sfera interesului public formează un domeniu propriu administraţiei. Mijlocul de acţiune al administraţiei în vederea realizării interesului general este puterea publică. Aceasta reprezintă ansamblul prerogativelor acordate administraţiei pentru a-i permite să prevaleze interesul general, faţă de interesele particularilor.
Conceptul de administraţie
Administraţia în sens de organizare, desemnează un ansamblu de organe care realizează o activitate specifică, iar în sens de activitate desemnează activitatea prin care se execută legea sau se prestează servicii publice, în limitele legii. (Expresia „în limitele legii” evocă principiul de drept potrivit căruia totul este permis, dacă nu este interzis de lege. )
Am stabilit că SCOPUL administraţiei îl reprezintă satisfacerea interesului general, a binelui public. Un asemenea scop impune ca autorităţile administrative să dispună de anumite mijloace pe de o parte, şi să deţină anumite preogative şi o poziţie de superioritate faţă de cei administraţi, pe de altă parte. Dacă raporturile dintre particulari se bazează pe egalitatea juridică , cele dintre administraţie şi cei administraţi presupun o inegalitate juridică.
Specific administraţiei publice este regimul de putere publică, acesta însemnând clauzele (prerogativele), derogatorii de la dreptul comun, cu care sunt investite autorităţile administrative publice şi prin intermediul cărora fac să prevaleze interesul public (general), atunci când vine în contradicţie cu interesul particularilor.
Un alt concept specific dreptului administrativ este cel de ordine publică prin care se înţelege un minimum de condiţii necesare pentru o viaţă socială acceptabilă. Ordinea publică este ansamblul regulilor care asigură siguranţa societăţii şi a căror încălcare nu antrenează decât ilegalitatea parţială a unui act sau fapt juridic.
Conceptul de serviciu public a fost vreme îndelungată noţiunea cheie a dreptului administrativ, care era definit a reprezenta drepturile serviciilor publice. Doctrina a definit serviciul public ca fiind acea activitate organizată sau desfăşurată de o autoritate a administraţiei publice (organ public) pentru a satisface nevoi sociale de interes public.
Din punct de vedere etimologic, cuvântul « administraţie » a evocat o activitate în supuşenie, executată la comandă. Cuvântul administraţie este de origine latină, însemnând „slujbă”, „îngrijire”, „mod de folosinţă” a unor bunuri. Cuvântul latin administer are înţelesul de „ajutor al cuiva”, „slujitor”, „executant”. Astfel, s-a ajuns la cuvântul administraţie cu semnificatia „serviciul celui supus” sau „activitate subordonată sub comandă”.
Administraţia publică, în mod tradiţional, presupune două elemente de bază:
- Executarea legii – cuvântul „lege” trebuie înţeles în accepţiunea „lato sensu”, de act normativ cu forţa obligatorie şi nu în accepţiunea „stricto sensu”, de act juridic al Parlamentului.
- Prestarea de servicii publice în limitele legii.

Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice
În sens formal (organic), unii autori consideră că termenul de administraţie, desemnează autorităţile publice investite cu sarcini administrative, iar în sens (material) funcţional evocă tocmai activităţile pe care trebuie să le realizeze aceste autorităţi publice.
Alt autor consideră că în sens formal, prin administraţie publică înţelegem ansamblul autorităţilor şi instituţiilor publice care realizează, pe baza şi în vederea executării legii, o activitate cu un anumit specific.
Antonie Iorgovan defineşte administraţia publică ca fiind ansamblul activităţilor desfăşurate de către Preşedintele României, Guvern, autorităţile administrative autonome centrale, autorităţile administrative autonome locale si, după caz, structurile subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice.
Administraţia publică = reprezintă ansamblul activităţilor desfăşurate de autorităţile adminstrative de stat, cele autonome locale, asociaţii de dezvoltare intercomunitară şi organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean, prin care, în regim de putere publică, se execută legea, în sens material, concret sau prin emiterea de acte normative cu forţă juridică inferioară legii sau se prestează servicii publice.
Rezultă din definiţie următoarele trăsături ale administraţiei publice:
a) Este o activitate prin care se realizează două obiective :
- executarea legii (în sens material, concret sau prin emiterea de acte normative cu forţă juridică inferioară sau egală legii, cum e cazul ordonanţelor de Guvern)
- prestarea de servicii publice, în limitele legii.
b) A doua trăsătură are în vedere autorităţile publice care o realizează. Aceste autorităţi pot fi:
- Autorităţi publice centrale
- Autorităţi publice locale
- Organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean şi structuri asociative ale unităţilor administrativ teritoriale, cu sau fără personalitate juridică.
c) Ultima trăsătură se referă la regimul juridic specific ce o reglementează şi anume regimul de putere publică, regim ce presupune ansamblul unor prerogative cu care sunt investite autorităţile administrative şi prin intermediul cărora interesul public dobândeşte preeminenţă (superioritate) faţă de interesul privat.

Corelaţia Executiv – administraţie publică
În sistemul constituţional actual, executivul înseamnă, în primul rând, bicefalismul Preşedinte- Guvern. El presupune, (în sensul funcţional al termenului) acea funcţie a statului, distinctă de puterea legislativă şi judecătorească, prin care se asigură executarea legii.
Unii specialişti fie identifică cele două concepte, fie apreciază că este greu de făcut o departajare între ele. „Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, în ciuda contradictorialităţii lor, este faptul că puterea executivă sau executivul îndeplineşte funcţii administrative, fără ca prin aceasta să se confunde cu administraţia publică, să se limiteze la conducerea acesteia.”
Cele mai multe concepţii duc la ideea că executivul presupune două dimensiuni:
a) Guvernarea – ceea ce înseamnă trasarea deciziilor esenţiale pentru prezent, dar mai ales pentru viitorul unei ţări, inclusiv din perspectiva relaţiilor cu alte state sau cu organizaţii internaţionale. Cu alte cuvinte a lua decizii esenţiale care angajează viitorul naţiunii.
b) Administraţia – care înseamnă îndeplinirea sarcinilor cotidiene.
Rezultă deci, că administraţia este doar un segment al Executivului, fără a se suprapune cu acesta. Esenţa noţiunii de guvernare constă în existenţa unui mecanism de conducere care nu are nevoie, pentru a funcţiona, de autoritatea, sancţiunile şi intervenţia coerciţiei publice.

Sfera autorităţilor care înfăptuiesc administraţia publică:
Autorităţi de stat (centrale):
- Cei doi şefi ai Executivului bicefal: Preşedintele şi Guvernul
- Ministerele şi alte organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului
- Autorităţi centrale nesubordonate Guvernului - numite generic autorităţi centrale autonome.
- Serviciile descentralizate si deconcentrate ale ministerelor din unităţile administrative teritoriale.
- Prefectul (este reprezentantul Guvernului pe plan local. El conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalate organe ale adminisitraţiei publice centrale)
Autorităţi autonome locale:
- Consiliul local
- Primarul
- Consiliul judeţean
Art. 121, alin. 1) din Constituţie prevede că Autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii. Iar la art 122, alin 1) Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.
Legea 215/2001 a administraţiei publice locale, operează cu două concepte: autorităţi deliberative şi autorităţi executive.
a) Autorităţile deliberative : consiliul local, consiliul judeţean, Consiliul General al municipiului Bucureşti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor
b) Autorităţi executive : primarii comunelor, oraşelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al capitalei şi preşedintele consiliului judeţean

DEFINIŢIA DREPTULUI ADMINISTRATIV

După opinia unor autori de specialitate, noţiunea dreptului aministrativ are două sensuri:
- Un prim sens ar fi acela - un grup de norme juridice care, datorită particularităţilor pe care le prezintă, formează o ramură disticntă de drept, în cadrul sistemului dreptului.
- În al doilea sens – acea ramură a ştiinţei juridice care concretizează normele de drept administrativ.
Antonie Iorgovan defineşte dreptul administrativ ca fiind acea ramură a dreptului public ce reglementează concret sau cu valoare de principiu relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau structuri private, investite cu autoritate publică, pe de o parte şi cei vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte.
*Dreptul administrativ este acea ramură a dreptului public care reglementează raporturile din sfera administraţiei publice active, raporturile acesteia cu celelalte autorităţi publice, cu particularii, cele care privesc organizarea şi funcţionarea ei, precum şi pe cele de natură conflictuală, dintre administraţie şi cei administraţi, pe de o altă parte, şi cei vătămaţi în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.
Reiese din definiţie faptul că dreptul administrativ reglementează două categorii de relaţii sociale:
a) relaţiile sociale care concretizează cele trei dimensiuni ale administraţiei publice active în actualul sistem constituţional şi legal:
- executarea legii,
- emiterea de acte normative cu forţă juridică inferioară sau egală legii (Ordine-instrucţiuni sau precizări)
- prestarea de servicii publice, în limitele legii
b) Relaţiile sociale de natură conflictuală, dintre autorităţile administrative, pe de o parte şi cei vătămaţi în drepturile sau interesele lor legitime pe de altă parte.
Obiectul dreptului administrativ îl formează acele raporturi sociale care reprezintă obiectul activităţii autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, respectiv acele raporturi în care autorităţile administraţiei publice înfăptuiesc puterea executivă.

IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Prin noţiunea de “izvor” al dreptului administrativ se înţelege acea formă prin care se exteriorizează o normă de drept administrativ.
Teoria generală a dreptului împarte izvoarele de drept în două categorii: izvoare materiale (cele reprezintă condiţiile materiale concrete de existenţă care generează norma juridică) şi izvoare formale, prin care se evocă formele de concretizare a normei juridice, de exprimare propriu-zisă a dreptului. Izvoarele formale acestea reprezintă actele normative adoptate sau emise de autotităţile publice competente, acte ce contin norme juridice, reguli de conduită obligatorii, imperative.
Pentru ca o regulă de conduită să devină obligatorie pentru cei cărora li se adresează ,este nevoie ca acea regulă să capete o formă juridică, prin care voinţa guvernanţilor să devină obligatorie pentru membrii societăţii, iar în caz de nevoie să intervină forţa de constângere a statului.
Izvoarele formale sunt de două categorii: scrise şi nescrise.
1). Izvoarele formale nescrise ale dreptului administrativ
a) Cutuma sau obiceiul. Obiceiul este ceea ce s-a hotărît printr-un consimţământ tacit să fie obligatoriu în sensul legii şi a fost socotit lungă vreme ca obligatoriu. Aşadar rezultă că pentru a deveni un izvor de drept cutuma sau obiceiul trebuie să îndeplinească două condiţii:
- să fie îndelungat
- să fie socotit de toată lumea ca având caracter obligatoriu în sensul legii.
b) Jurisprudenţa. este felul in care instanţa judecătorească interpretează legea. Jurisprudenţa este constituită prin hotărîrile pe care instanţele judecătoreşti de toate gradele (Judecătorii, Tribunale, Curţi de apel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie...) le dau în speţele pe care le au de judecat, spre a rezolva conflictele ce le sunt supuse. Principalul rol al jurisprundentei, ca si acela al doctrinei, este de a interpreta legea, judecatorul avand rolul de a aplica legea.
c) Doctrina juridica cuprinde analizele, interpretarile si teoriile pe care specialistii le emit în cadrul studiului fenomenului juridic. Desi are un rol semnificativ in pregatirea practicienilor dreptului, doctrina nu constituie, in dreptul romanesc actual, izvor de drept. Cu alte cuvinte, nici o parte nu poate invoca intr-o cauza aflata in fata unei instante de judecata opinia exprimata intr-o lucrare de specialitate in legatura cu o anumita chestiune juridica, incidenta in speta respectiva.
2). Izvoarele scrise ale dreptului administrativ
a) Constituţia. Reprezintă principalul izvor de drept în general şi de drept administrativ, în special. Ea constituie sursa oricărui regim politic, a sistemului de drept, a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, dar şi sursa directă sau indirectă pentru întreaga administraţie publică.
Constituţia este cel mai important ivzor de drept administrativ din următoarele considerente:
- consacră principiile cu caracter general care guvernează statul român
- reglementează principiile şi instituţiile fundamentale privind adminitraţia publică în mod expres
- consacră izvoarele propriu-zise ale dreptului administrativ, prevăzându-le sau trimiţând la actul normativ care urmează să le prevadă.
b) Legea organică şi legea ordinară.
Legea organică Constituie acea categorie de legi cu caracter intermediar -între legile constituţionale şi cele ordinare, în sensul că ele reglementează organizarea, funcţionarea şi structura organelor statului sau domenii majore ale vieţii sociale. Legile organice se adoptă cu votul majorităţii membrilor din fiecare cameră - deci o procedură specială.
Legile ordinare Sunt toate celelalte legi elaborate de (organul legislativ suprem) Parlament în procedura obişnuită de legiferare având ca obiect reglementarea diverselor domenii şi raporturi sociale ce nu sunt de domeniul Constituţiei sau legilor organice. Procedura de adoptare: jumătate din numărul parlamentarilor prezenţi. Tot în categoria de legi, ca izvor de drept, sunt cuprinse "codurile" de legi; ele reglementează domenii largi ale vieţii sociale; poartă denumirea şi de "drept comun" (ex: Codul Civil- drept comun sau legea generală în raport cu o lege adoptată mai recent în materie de drept civil şi care, spre deosebire de Cod este şi poartă denumirea de "lege specială"). În cazul concursului de legi: între legea specială şi cea generală, acţionează principiul "lex speciali derogat generali".
Legile organice şi cele ordinare reprezintă izvoare ale dreptului administrativ atunci când prin obicetul lor de reglementare vizează materii care constituie obiectul acestei ramuri de drept. Legile organice, în marea lor majoritate sunt izvoare de drept administrativ pentru că regelemnetează domenii ce aparţin acestei ramuri de drept.
c) Ordonanţele de Guvern – (pot fi obişnuite sau de urgenţă) ele sunt izvoare exprese ale dreptului administrativ pentru că emană de la autoritatea care are misiunea să exercite conducerea generală a administraţiei publice. (guvernul?)
d) Decretul - lege
e) Hotărîrile de Guvern – ele au rolul de a pune legea în executare.
f) Actele administraţiei ministeriale – pentru ca ordinele şi instrucţiunile cu caracter normativ ce emană de la organele centrale de specialitate (ministere) să fie cunoscute şi opozabile erga omnes ele trebuie publicate în Monitorul Oficial.
g) Ordinul prefectului. Prefectul emite ordine cu caracter normativ şi individual
h) Hotărîrile Consiliului judeţean Consiliul judeţean adoptă hotărâri
i) Hotărârile Consiliului local adoptă hotărâri
j) Dispoziţiile primarului Primarul emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual care devin executorii după ce sunt aduse la cunoştinţa publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate.
k) Tratatele internaţionale

NORMA DE DREPT ADMINISTRATIV

Norma juridică – definiţia
Sistemul social normativ conţine reguli, norme, care sunt destinate să reglementeze diferite relaţii sociale care există între membrii unei colectivităţi. Prin intermediul acestor reguli, societatea caută să creeze posibilitatea de a se apăra împotriva acelora care aduc atingere integrităţii sale.
Norma juridică este definită ca reprezentând regula socială de comportament caracterizată prin generalitate, impersonalitate şi obligativitate, instituită sau recunoscută de autoritatea publică având acest atribut conferit de societate, şi a cărei aplicare se asigură prin acceptarea conştientă de către destinatarii ei, nerespectarea fiind sancţionată de către forţa de constrângere specializată a statului.

Elementele normei juridice: ipoteza (prescrie conduita în care urmează să se aplice dispoziţia), dispoziţia (prescrie conduita pe care trebuie să o urmeze cei cărora li se adresează) şi sancţiunea (precizează urmările nerespectării dispoziţiei).
a) Ipoteza normei de drept administrativ
Ipoteza poate să facă referire la:
- Împrejurările, condiţiile, situaţiile în care se aplică norma juridică (de exemplu );
- Subiectele de drept, persoane fizice sau juridice, care cad sub incidenţa normei;
- Definiţii (de exemplu art. 1 din Legea 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată );
- Scopul unei anumite autorităţi publice sau al unei anumite activităţi;
- Explicarea semnificaţiei unor termeni (de ex., art 2 din Legea nr. 195/2006 a descentralizării unde sunt explicaţi anumiţi termeni , sau în art. 2 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ)
Din cauza faptului că fenomenul administrativ este unul vast ce presupune o complexitate şi o multitudine de aspecte şi ipoteza are caracter dezvoltat, ea poate să fie absolut determinată sau relativ determinată după modul în care sunt reglementate împrejurarile în care ea se aplică.
Ipoteza este absolut determinată când sunt conturate cu exactitate împrejurarile în care se va aplica dispoziţia, situaţie în care autoritatea administraţiei publice nu poate decât să verifice şi să ateste ori să ia act şi să confirme. Ip e abs det Când legea impune cu precizie adminitraţiei un anumit comportament, îi „dictează” ce anume trebuie să facă, iar aceasta trebuie să se supună întocmai, (Este vorba de aşa numita competenţă legată).
Ipoteza este relativ determinată când legea (izvorul formal de drept) prevede, în general, împrejurarile în care se aplică norma, existenţa lor concretă urmând a fi stabilită de organul care o aplică. Este vorba de compenţa de apreciere.

b) Dispoziţia normei de drept administrativ
Ea reprezintă „miezul normei juridice”, adică este acea parte a normei juridice care cuprinde drepturile şi obligaţiile subiectelor participante la raporturile sociale, conduita acestora, ceea ce formează conţinutul normei juridice.
Datorită faptului că administraţia publică se desfăşoară în regim de putere publică şi are ca scop realizarea binelui public, de regulă dispoziţia normei de drept administrativ este imperativă, categorică, impunând o anumită prestaţie sau interzicând o anumită activitate.
Aşadar sunt recunoscute trei categorii de dispoziţii:
- Dispoziţii onerative – prin care se impune o anumită conduită subiectului de drept
- Dsipoziţii prohibitive – prin care se interzice o anumită conduită subiectului de drept
- Dispoziţii permisive – atunci când se prevede o anumită acţiune, lăsându-se la alegerea subiectului de drept dacă va face sau nu ceea ce norma îi permite, dar nu îl obligă. De cele mai multe ori, aceste dispoziţii sunt evocate prin verbul ”a putea”, introdus în expresii ca “autoritatea administrativă poate…”, “cetăţeanul poate…”.

c) Sancţiunea normei de drept administrativ
Sancţiunea normei de drept administrativ reprezintă consecinţele, urmările care intervin, ce urmează a se produce în cazul nerespectării dispoziţiei juridice.
După obiectul la care se referă sancţiunile pot fi:
- sancţiuni cu privire la acte juridice (anulări, suspendări)
- sancţiuni cu privire la persoane, instituţii, autorităţi publice (amendă, avertisment)
- sancţiuni cu privire la bunuri (demolarea unei construcţii)
- sancţiuni mixte (destituirea şi anularea actului emis de un funcţionar public)
Din punct de vedere al modalităţilor de exprimare pot fi identificate:
- Sancţiuni administrativ-disciplinare (ex. destituirea din funcţie, revocarea alegerii, mutarea disciplinară etc.)
- Sancţiuni specifice răspunderii administrativ-contravenţionale (ex. amenda, avertismentul, inchisoarea contraventionala etc.)
- Sancţiuni specifice răspunderii administrative-patrimoniale care vizează repararea prejudiciilor produse prin actele administrative.

CLASIFICAREA NORMELOR DE DREPT ADMINISTRATIV

După obiectul de reglementare, normele de drept administrativ, pot fi:
- Norme de drept material – care vizează drepturile şi obligaţiile corelative ale autorităţilor adminitraţiei publice sau agenţilor autorizaţi implicaţi în activitatea administrativă;
- Norme de drept procedural – al căror obiect îl reprezintă procedura de concretizare a activităţii administrative.
După caracterul normelor:
- Norme imperative
- Norme prohibitive
- Norme permisive

Din punct de vedere al întinderii sferei lor de aplicare:
- Norme cu caracter general – care se aplică tuturor organelor administraţiei publice sau unei sfere mari de organe;
- Norme speciale – care se referă la un organ determinat, (înseamnă că se referă la un anumit subiect recunoscut) de exemplu Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului sau Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Din punct de vedere al izvoarelor de drept care le consacră:
- Norme cuprinse în Constituţie,
- Norme cuprinse în legi organice şi ordinare
- Norme cuprinse în ordonanţe de Guvern simple sau de urgenţă
- Norme cuprinse în hotărâri de Guvern şi acte ale autorităţilor centrale de specialitate
- Norme cuprinse în acte ale autorităţilor autonome locale.