continuare curs administrativ

       1.11. Aplicarea actelor administrative unilaterale

            După adoptarea sau emiterea actelor administrative de autoritate, acestea produc efecte juridice cu o forţă juridică deosebită faţă de alte acte juridice. Ca urmare în procesul aplicării actelor de autoritate deosebim momentul intrării lor în vigoare şi executarea acestora din oficiu.

            În principiu actele administrative intră în vigoare din momentul în care produc efecte juridice şi pot fi executate.  Pentru organul emitent actul administrativ crează obligaţia aducerii lui la cunoştinţa celor interesaţi din momentul adoptării sau emiterii lui . Totodată după acest moment actul nu mai poate fi revocat decât cu procedura prevăzută de lege.

            Legislaţia noastră consacră regula aducerii la cunoştinţă a actelor administrative prin publicitate, ca moment principal al intrării lor în vigoare, care diferă în funcţie de caracterul normativ sau individual al actului. Bunăoară actele normative se publică în Monitorul Oficial, în diferite ziare, prin afişare, etc. iar cele individuale se comunică persoanelor interesate. Numai din acest moment se poate pretinde persoanelor vizate, de conţinutul actului administrativ, o anumită conduită, potrivit dictonului "nemo censetur ignorare legem".

            Prin ordonanţa Guvernului nr.75/2003 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unităţilor administrativ-teritoriale s-a reglementat modul de aducere la cunoştinţă publică a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ ale autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, cu respectarea prevederilor  Legii administraţiei publice locale. Monitorul  oficial al judeţului şi al Municipiului Bucureşti este publicaţia oficială care are ca obiect de activitate producţia editorială, tipografică şi de difuzare a actelor şi documentelor emise sau adoptate de autorităţile administraţiei publice locale, preşedintele consiliului judeţean, prefect şi serviciile publice deconcentrate în plan teritorial ale administraţiei centrale de specialitate. Hotărârile şi  dispoziţiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autorităţile autonome locale care sunt obligatorii şi pentru alţi cetăţeni, decât cei din unitatea administrativ-teritorială respectivă, se publică în monitorul oficial al judeţului iar publicarea se face prin grija secretarului.

            De la regula generală a intrării în vigoare a atelor administrative există şi excepţii. Bunăoară în anumite situaţii autorităţile administrative au competenţa de a adopta sau emite acte cu caracter retroactiv. Astfel de acte sunt cele care nu crează drepturi şi obligaţii ci doar constată existenţa sau întinderea drepturilor şi obligaţiilor născute anterior ori inexistenţa lor. În această categorie de acte se încadrează actele administrative cu caracter jurisdicţional, actele de anulare şi actele de intrepretare. Totodată produc efecte retroactive acele acte care prevăd expres acest lucru .

            Mai amintim actele administrative care prevăd în conţinutul lor o dată ulterioară de intrare în vigoare, cum este cazul actelor normative, sau de la care produc efecte juridice, în situaţia actelor administrative unilaterale.

            Împotriva actelor administrative de autoritate se poate face plângere, numai din momentul în care acestea sunt susceptibile a fi executate întrucât până atunci nu au intrat în vigoare şi nu produc nici o consecinţă juridică.

            Actele administrative unilaterale fiind emise în temeiul puterii publice se execută din oficiu de către autorităţile administrative iar persoanele fizice şi juridice au obligaţia de conformare .

            În cazul în care obligaţia rezultată din decizia administrativă nu este executată de bună voie, cel îndreptăţit a pretinde această obligaţie poate cere intervenţia forţei de constrângere a statului, direct în baza actului  respectiv, fără a mai fi nevoie de învestirea acestuia cu formulă executorie. Ca urmare, actul administrativ de autoritate fiind el însuşi un titlu executor, administraţia poate recurge la executarea lui silită.

            Executarea silită este o măsură excepţională la care se recurge numai după ce au fost epuizate celelalte căi de punere în executare a actului administrativ.

                                   1.12. Încetarea efectelor juridice ale actelor                                                             administrative unilaterale

            Efectele juridice ale actului administrativ unilateral pot să înceteze prin intervenţia unui act juridic emis de autorul lui, organul ierarhic superior sau de instanţele judecătoreşti ori ca urmare a unor fapte materiale prevăzute de lege.

            Modalităţile concrete de scoatere din vigoare a efectelor unui act de autoritate sunt suspendarea, revocarea şi anularea actului iar faptele materiale cărora legea le atribuie asemenea efecte sunt bunăoară moartea persoanei care are de plătit o amendă contravenţională, prescripţia sau expirarea termenului de valabilitate a unui act, etc. .

            Încetarea efectelor juridice ale actului de autoritate are drept consecinţă desfiinţarea raportului administrativ creat şi stingerea drepturilor şi obligaţiilor specifice.

            Suspendarea reprezintă operaţiunea juridică care determină încetarea temporară şi provizorie a efectelor actului de autoritate, ca urmare a unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea lui şi durează până la elucidarea cauzelor care au determinat-o. Ea poate fi dispusă şi ca o măsură de sancţionare ca de pildă suspendarea din funcţie a unor persoane ori suspendarea unei autorizaţii de funcţionare sau exercitarea unei profesii.

            Suspendarea poate fi dispusă printr-un act juridic de organul emitent, organul ierarhic superior şi instanţele judecătoreşti. Ministerul Public poate suspenda actele administrative ale organelor de la locurile de deţinere sau executare a pedepselor.

            Potrivit legii, suspendarea poate opera de drept. Bunăoară actele administrative de autoritate ale organelor constituite potrivit principiului autonomiei locale, atacate de prefect la instanţa de contencios administrativ sunt suspendate " ope legis ".

            Procedura de suspendare a efectelor juridice ale unui act de autoritate este identică cu cea de adoptare sau emitere a actului.

            Măsura suspendării poate înceta în urma repunerii în vigoare a actului suspendat sau când actul este revocat de autoritatea competentă. Totodată această măsură poate înceta de drept ori odată cu soluţionarea litigiului în care s-a luat această măsură.

            Revocarea actului administrativ de autoritate presupune scoaterea lui din vigoare de către organul care l-a adoptat sau emis ori de către organul supraordonat, ca urmare a ilegalităţii sau inoportunităţii acestuia. Sunt supuse revocării atât actele administrative normative, cât şi cele individuale.

            Cauza revocării poate să fie anterioară, concomitentă sau posterioară elaborării actului. Când aceasta este anterioară sau concomitentă, revocarea produce efecte "ex tunc". Ea implică şi dreptul de reformare sau modificare a actelor administrative. Acest drept aparţine atât autorului actului, cât şi organului ierarhic superior, în ce priveşte actele normative, iar în cazul actelor individuale numai asupra celor care nu sunt de competenţa exclusivă a organului inferior. Reformarea sau modificarea actului administrativ produce efecte "ex nunc" iar cele produse anterior se bucură de stabilitate.

            Revocarea actului de autoritate se face cu procedura urmată pentru adoptarea sau emiterea actului şi reprezintă un principiu de bază al regimului juridic al actelor administrative , întrucât în dreptul nostru actele administrative sunt de regulă  revocabile , fără a deosebi dacă acestea sunt normative sau individuale .

            Acest principiu nu are o consacrare legală dar el s-a impus ca urmare a specificului activităţii administrative de organizare şi executare în concret a legilor. Principiul revocabilităţii actelor administrative are un caracter absolut în ce priveşte actele normative şi prezintă unele excepţii în cazul actelor individuale. Aceste excepţii privesc actele administrativ-jurisdicţionale, actele administrative pe baza cărora s-au format raporturi juridice de altă natură, actele administrative care au dat naştere unui drept subiectiv garantat de lege prin stabilitate, actele administrative  realizate material şi actele de sancţionare contravenţională care pot fi doar reformate sau anulate.

            Anularea este sancţiunea aplicată actelor administrative de autoritate de către organele supraordonate ale administraţiei publice, de instanţele judecătoreşti şi Ministerul Public pentru motive de ilegalitate. Ea poate fi dispusă din oficiu sau la cerere ori sesizare şi vizează atât actele normative, cât şi cele individuale.

            Cauzele de anulare pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare elaborării actului şi pot privi unele încălcări a condiţiilor de formă sau procedură ori netemeinicia actului, ca urmare a unei aplicări greşite a legii. Anularea produce efecte atât pentru trecut, cât şi pentru viitor şi duce la încetarea definitivă a actului juridic.

                        1.13. Sancţiunile actelor administrative unilaterale    

   

            Actele de autoritate fiind emise în temeiul puterii publice se bucură de prezumţia de legalitate şi ca urmare, toate persoanele cărora li se adresează trebuie să se conformeze conduitei prescrise. Sunt situaţii însă, în care actul administrativ unilateral poate fi adoptat sau emis cu încălcarea dispoziţiilor legale şi acest fapt atrage sancţionarea atât a activităţii ilegale, cât şi a autorului actului.

            Sancţionarea activităţii ilegale priveşte înlăturarea efectelor juridice ale actului administrativ ce prejudiciază drepturile şi interesele celor administraţi iar autorul actului poate răspunde disciplinar, contravenţional, penal, patrimonial sau material, după caz.

            Constatarea încălcării dispoziţiilor legale, în adoptarea sau emiterea actelor administrative se face de către organul supraordonat al administraţiei publice şi instanţele judecătoreşti sau Ministerul Public, în unele cazuri.

            Sancţiunile specifice actelor administrative de autoritate sunt nulitatea şi inexistenţa acestora. În cazul nulităţii deosebim nulităţile absolute şi nulităţile relative.

            Nulitatea  absolută  priveşte  sancţiunea  actelor administrative care au fost adoptate sau emise cu încălcarea dispoziţiilor legale de fond şi de procedură, ce ocrotesc un interes general. Această nulitate se constată din oficiu, nefiind legată de nici un termen de prescripţie.

            Nulitatea relativă este sancţiunea care vizează încălcări neesenţiale de legalitate, ce pot fi confirmate. Când legalitatea actului administrativ se verifică de instanţa de judecată, nulitatea relativă poate fi invocată numai de partea vătămată. Distincţia dintre nulitatea absolută şi cea relativă are o importanţă practică redusă, în cazul constatării acestora de către autorităţile administrative, deoarece regimul lor juridic este asemănător.

            Anularea actului administrativ are de regulă efecte retroactive şi astfel, actul anulat se consideră ca şi cum nu ar fi existat. Prin anulare se sting doar efectele juridice ale actului, nu şi faptele materiale produse, care pot da  naştere la alte efecte juridice.

            Unele acte administrative de autoritate sunt lipsite de elementele lor esenţiale referitoare la natura şi obiectul lor, nereprezentând nici o urmă de legalitate. Aceste acte sunt ca şi inexistente, ne mai fiind necesară constatarea nulităţii lor, ilegalitatea fiind evidentă, oricine poate sesiza acest fapt. Bunăoară când nu există nici o urmă a unui act administrativ, deci nu poate fi materialmente dovedit, actul este inexistent.

            Actul inexistent nu poate fi pus în executare spre deosebire de actul nul care produce efecte juridice până în momentul constatării acestei nulităţi .

                        1.14. Verificarea legalităţii actelor administrative               unilaterale

            1.14.1. Consideraţii generale

            Principiul legalităţii activităţii administraţiei publice, impune adoptarea actelor de autoritate, în concordanţă strictă cu legea şi celelalte acte normative, cu forţă juridică superioară.

            Actele ilegale prin care se încalcă drepturile şi interesele legitime ale administraţilor pot fi desfiinţate, în cadrul procedurilor de verificare a legalităţii lor, declanşate pe baza dreptului de petiţionare şi al liberului acces la justiţie, garantate de Constituţie.

            Dreptul de petiţionare se exercită prin cereri, reclamaţii, sesizări şi propuneri adresate autorităţilor administraţiei publice care au obligaţia să răspundă la aceste petiţii, în termenele şi în condiţiile stabilite de lege. Cetăţenii au dreptul să formuleze petiţii numai în numele semnatarilor iar organele legal constituite, exclusiv în numele colectivităţilor pe care le reprezintă. Orice petiţie trebuie să conţină atât datele de identificare a petiţionarului, cât şi semnătura acestuia. Acest drept nu priveşte petiţiile anonime, având deci un profund caracter moral.

            Accesul liber la justiţie presupune sesizarea justiţiei pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale administraţilor care se poate realiza fie pe calea acţiunii directe, fie prin orice altă cale procedurală.

            Prin urmare, verificarea legalităţii actelor administrative unilaterale se realizează atât pe cale administrativă, cât şi jurisdicţională .

            Modalităţile generale de declanşare a procedurii administrative, privind verificarea legalităţii actelor şi faptelor administrative sunt: cererea, propunerea, reclamaţia şi sesizarea .

            Cererea reprezintă solicitarea prin care o persoană se adresează autorităţilor administrative pentru a se lua anumite măsuri, în vederea realizării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim.

            Propunerea vizează luarea măsurilor sau deciziilor prin care se realizează  sau se ocrotesc interese publice.

            Prin reclamaţie se urmăreşte să se determine autoritatea administrativă să revină asupra deciziei luate, prin care s-a lezat un drept subiectiv sau un interes legitim.

            Sesizarea este modalitatea prin care se apără drepturile şi interesele legitime lezate de autorităţile administrative, tinzându-se spre restabilirea legalităţii.

            Pe lângă modalităţile generale de declanşare a căilor de verificare a actelor administrative, prin legi speciale s-au instituit şi alte modalităţi. Aceste modalităţi poartă denumiri specifice şi au reglementări juridice proprii. Ele sunt plângerea, contestaţia, apelul, etc.

            Plângerea este modalitatea prin care se atacă procesele verbale de sancţionare contravenţională sau alte acte administrative prin care s-au dispus măsuri represive ori au fost încălcate drepturi subiective şi interese legitime.

            Contestaţia priveşte actele administrative prin care s-au dispus fie măsuri sancţionatorii, fie măsuri care au lezat drepturi şi interese legitime ori au dus la nerealizarea lor.

            Apelul este tot o contestaţie, ce vizează însă actele administrativ- jurisdicţionale, prin care s-au încălcat drepturi şi interese legitime .

            Prin aceste modalităţi îndreptate împotriva actelor administrative ilegale se crează posibilitatea remedierii încălcărilor de lege şi a apărării drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor.

            Aceste modalităţi sau căi de atac poartă denumirea generică de recurs administrativ. El poate fi graţios, când se adresează autorului actului sau ierarhic, dacă se introduce la autoritatea administrativă supraordonată.

În baza liberului acces la justiţie persoanele particulare se pot plânge împotriva actelor şi faptelor care le vatămă drepturile sau interesele lor legitime şi prin recursul contencios. Exercitarea recursului contencios duce la soluţionarea conflictului particularului cu autoritatea reclamantă de către o instanţă judecătorească.

În principiu recursul administrativ şi cel contencios sunt căi de atac autonome împotriva actelor administrative  ilegale, însă în unele cazuri Legea contenciosului administrativ condiţionează promovarea recursului contencios de exercitarea în prealabil a reclamaţiei administrative.

Controlul judecătoresc al actelor şi faptelor administrative se realizează fie direct, prin introducerea acţiunilor în anularea actului administrativ ilegal şi în obligarea autorităţii administraţiei publice la efectuarea unor activităţi administrative, fie indirect, prin recursul împotriva actelor administrativ-jurisdicţionale sau prin ridicarea excepţiei de ilegalitate, în faţa instanţelor de drept comun.

1.14.2. Organizarea activităţii de soluţionare a petiţiilor

Prin Ordonanţa Guvernului nr.27/2002 (1) s-a reglementat modul de exercitare a dreptului de a adresa autorităţilor publice petiţii, formulate de către cetăţeni în nume propriu sau de către reprezentanţii organizaţiilor legal constituite în numele colectivităţilor pe care le reprezintă.

Potrivit legii, prin petiţie se înţelege reclamaţia, sesizarea sau propunerea formulată în scris sau prin e-mail, pe care un cetăţean ori o organizaţie legal constituită o poate adresa autorităţilor publice centrale şi locale, serviciilor publice decentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, societăţilor naţionale, societăţilor comerciale de interes judeţean sau local, precum şi regiile autonome, denumite generic autorităţi şi instituţii publice.

Autorităţile şi instituţiile publice menţionate sunt obligate să îşi organizeze un compartiment distinct pentru relaţii cu publicul, încadrat cu personalul necesar şi pregătit corespunzător pentru primirea, înregistrarea şi urmărirea rezolvării petiţiilor.

Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice sunt direct răspunzători de buna organizare şi funcţionare a activităţii de primire, evidenţiere şi rezolvare a petiţiilor care le sunt adresate precum şi de legalitatea soluţiilor şi comunicarea acestora în termenul legal. În consecinţă  ei trebuie să dispună măsuri de cercetare şi analiză detaliată a tuturor aspectelor sesizate. Totodată, semestrial, autorităţile şi instituţiile publice sunt obligate să-şi analizeze activitatea proprie de soluţionare a petiţiilor, pe baza raportului întocmit de compartimentul de „Relaţii cu publicul”.        

1.14.3. Procedura de soluţionare a petiţiilor

Petiţiile se adresează în scris direct sau prin poştă ori e-mail autorităţii sau instituţiei publice solicitate şi sunt înregistrate la compartimentul de „Relaţii cu publicul” care le va repartiza compartimentelor  de specialitate cu precizarea termenului de trimitere a răspunsului.

Compartimentul de relaţii cu publicul este obligat să urmărească modul de soluţionare a petiţiilor şi redactarea în termen a răspunsului. Totodată, expedierea răspunsului către petiţionar se face prin intermediul acestui compartiment care are  şi atribuţii de arhivare şi clasare a petiţiilor.

Petiţiile greşit îndreptate vor fi trimise în termen de 5 zile de la înregistrare de către compartimentul de relaţii cu publicul, autorităţilor şi instituţiilor publice în ale căror atribuţii intră rezolvarea problemelor semnalate în petiţie.

Petiţiile anonime sau cele în care nu sunt trecute datele de identificare a petiţionarului  primite de către compartimentul de relaţii cu publicul, nu se iau în considerare ci se clasează şi arhivează.

După primirea petiţiei de către compartimentul de specialitate,  şeful acestuia o va repartiza spre soluţionare unuia sau mai multor persoane de specialitate. Funcţionarii publici şi personalul contractual sunt obligaţi să rezolve numai petiţiile repartizate conform legii, fiindu-le interzis să primească astfel de petiţii direct de la petiţionari sau să intervină ori să depună stăruinţă pentru soluţionarea acestora înafara cadrului legal.

Dacă prin petiţie sunt sesizate anumite aspecte care privesc activitatea unui funcţionar public sau a unei persoane  încadrată cu contract de muncă din acel compartiment, petiţia nu poate fi soluţionată de cel în cauză sau de către un subordonat al acestuia.

Potrivit legii, autorităţile şi instituţiile publice după ce au primit petiţia, au obligaţia să comunice petiţionarului în termen de 30 de zile, răspunsul, indiferent dacă soluţia îi este favorabilă sau nu, sub semnătura şefului compartimentului care a soluţionat petiţia. Răspunsul va cuprinde în mod obligatoriu temeiul legal al soluţiei adoptate.

În situaţia în care aspectele sesizate prin petiţie necesită o cercetare mai amănunţită, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice poate prelungi termenul de 30 de zile cu cel mult 15 zile.

Pentru petiţiile primite de la o altă autoritate sau instituţie publică ce au fost greşit îndreptate, termenul de soluţionare este tot de 30 de zile care curge de la data înregistrării la autoritatea sau instituţia publică competentă.

În cazul în care un petiţionar adresează mai multe petiţii, cu acelaşi conţinut, acestea se conexează la prima petiţie înregistrată, urmând să se comunice un singur răspuns. De asemenea dacă după trimiterea răspunsului, autoritatea sau instituţia publică competentă primeşte o nouă petiţie cu acelaşi obiect, aceasta se clasează la numărul iniţial cu  menţiunea că s-a răspuns.

Modul de calcul al termenelor de soluţionare a petiţiilor se face conform art.101 din Codul de  procedură civilă. În consecinţă termenul  pe zile se calculează după sistemul exclusiv, adică pe zile libere neintrând în calcul nici ziua din care el începe să curgă (Dies a quo)  şi nici ziua în care se sfârşeşte (Dies ad quem) întrucât termenele pe zile se socotesc totodeauna pe zile întregi.

Nerespectarea termenelor de soluţionare a petiţiilor şi intervenţiile sau stăruinţele pentru rezolvarea unor petiţii înafara cadrului legal, ori primirea direct de la petiţionar a unei petiţii,în vederea rezolvării, fără a fi repartizată de şeful compartimentului de specialitate constituie abateri disciplinare care se sancţionează potrivit legii.